化解社会矛盾，维护社会稳定是社会管理的重要内容。当前中国存在的社会稳定风险，一方面是我国当前处于结构转型与体制转轨同步启动的特殊历史时期，社会利益分化和结构失衡造成利益冲突加剧出现的必然现象；另一方面是我国传统社会控制模式失效而新的社会管理模式尚未建立的产物。
［摘 要］作为社会管理领域的重大创新，重大事项社会稳定风险评估制度在维稳目标、维稳主体、维稳重心和维稳机制方面推进了维稳模式的转型。当前，重大事项社会稳定风险评估制度初步形成了由评估主体、评估对象、评估指标、评估程序、评估方法、问责机制等内容构成的运行框架。作为正处于试点、探索阶段的新制度，重大事项社会稳定风险评估制度在实践运行中还存在诸多问题，需要采取有针对性的措施加以完善。
［关键词］社会管理；社会稳定；风险评估
一、社会管理视角下的维稳模式转型：重大事项社会稳定风险评估制度的实践价值
化解社会矛盾，维护社会稳定是社会管理的重要内容。当前中国存在的社会稳定风险，一方面是我国当前处于结构转型与体制转轨同步启动的特殊历史时期，社会利益分化和结构失衡造成利益冲突加剧出现的必然现象；另一方面是我国传统社会控制模式失效而新的社会管理模式尚未建立的产物。因此，加强和创新社会管理，从社会管理的战略高度维护社会稳定，是当前党和政府亟待解决的重大现实问题，社会稳定风险评估亦成为社会管理创新的首要任务。
发轫于实践，由地方政府率先试点的重大事项社会稳定风险评估制度，作为社会管理领域的重大创新，对于预防和化解社会矛盾，提高党和政府社会管理的科学化水平具有重大意义，引起了党和政府的高度重视。２０１０年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出“完善行政决策风险评估机制”。十七届五中全会明确要求“建立社会稳定风险评估机制”。２０１１年颁布的《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。在２０１１年国际城市论坛年会上，淮安市因首创“社会稳定风险评估模式”荣获２０１１年中国城市管理进步奖，２０１２年１月揭晓的第六届（２０１１—２０１２年度）“中国地方政府创新奖”，中共遂宁市委政法委员会的“重大事项社会稳定风险评估机制”荣获优胜奖，这些都是社会对重大事项社会稳定风险评估制度的高度肯定。
重大事项社会稳定风险评估制度之所以受到理论界和实务界的高度重视，在于其作为社会管理领域的重大创新，突破了以静态维稳、政府全能、事后处置、粗放式治理为主要特征的传统维稳模式，有利于推进维稳模式的转型，具体体现在以下几个方面：
（一）在维稳目标上，实现了由静态维稳到动态维稳的转变
“传统的稳定是一种静态的稳定，主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过抑制的手段维持现存的秩序”。［１］这种静态维稳虽然可能在一定程度上实现短期内的社会稳定，但极易出现维稳扩大化，治标不治本。因此，在维稳目标上应追求动态稳定，即从产生社会不稳定的根源入手，消除体制性障碍，实现公共服务与社会需求之间的动态平衡。重大事项社会稳定风险评估制度立足于运用科学、民主、服务的方式去思考维稳工作和化解社会矛盾，更加强调发展和改善民生，规定凡涉及人民群众利益的重大事项必须进行社会稳定风险评估，坚持把不损害群众利益、群众满意作为重大事项出台实施的刚性条件，力图将改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，追求社会的动态稳定。
（二）在维稳主体上，实现了由政府一元治理到社会多元共治的转变
在传统维稳模式下，维稳运行机制呈现封闭性的特征，维稳工作单纯强调政府责任，排斥体制外社会力量的介入，社会组织和公民个人没有参与维稳工作的渠道，其他社会主体在维稳中难以拓展其合法性空间。重大事项社会稳定风险评估制度纠正了单纯由政府自上而下、闭门造车似的决定重大事项的错误做法，在重大事项中强调公众、社会组织的参与和互动，将第三方风险评估机构、专家学者、公众纳为风险评估主体，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大事项出台、实施的必经程序，实现了维稳主体由政府一元治理到社会多元共治的转变。
（三）在维稳重心上，实现了由事后被动处置到事前主动预防的转变
实现社会风险的源头治理是提高维稳成效的根本措施，然而传统维稳模式的重心是事后处理而不是源头预防，这是一种治理成本高、风险大、效益低的被动治理模式。重大事项社会稳定风险评估制度通过对重大事项中可能蕴含的社会稳定风险因素进行科学评估，分析预测可能出现的不稳定因素，并采取相应的对策措施予以防范，做到了维稳工作重心前移，有利于从源头上预防和减少重大事项实施过程中可能出现的稳定风险，实现了维稳重心从传统的事后被动处置变为事前主动预防，最大程度地降低维稳工作投入成本，把可能造成的损失和负面影响减小到最低程度。
（四）在维稳机制上，实现了由粗放式治理到集约式治理的转变
在传统的维稳模式下，政府维稳部门在维稳机制上呈现出重管制控制轻协商协调的粗放式治理特征。重大事项社会稳定风险评估制度的建立，实现了维稳机制由粗放式治理向集约式治理转变。当前我国维稳工作的组织领导体制是分级管理、条块结合、部门分工负责，其最大问题就是部门分割、协调不足，缺乏统一领导、统一指挥。重大事项社会稳定风险评估制度确立了党委统一领导、党政齐抓共管、维护稳定工作领导小组及其办公室指导协调、各职能部门分工负责的纵向垂直领导、横向分工协助的组织体系。这样的组织设计尤其是专门负责重大事项社会稳定风险评估的维稳领导小组及其实体常设机构维护稳定办公室的设立，既可以保证各职能部门在重大事项社会稳定风险评估中的分工负责，又可以保证各职能部门在统一领导下有效协调，从而建立起了社会稳定风险评估工作的长效机制。
二、现行重大事项社会稳定风险评估制度的运行框架
重大事项社会稳定风险评估制度，就是对涉及较多群众利益的重大事项在制定出台、组织实施或审核审批前，采取科学方法，对可能出现的社会稳定风险进行先期预测、先期评估、先期化解，制定风险应对策略和预案，并将评估结论作为各级党委和政府做决策、出政策、搞改革、上项目的主要依据。经过多年的探索和实践，重大事项社会稳定风险评估制度的运行框架已初步形成。具体来讲，其主要由以下几个方面的内容构成：
（一）评估主体
评估主体是在重大事项社会稳定风险评估中拥有一定权力，承担一定职能和相应责任的组织或个人，由组织领导主体、责任主体、监督主体和民主参与主体组成。（１）组织领导主体一般由党委、政府、维护社会稳定工作领导小组及其办公室组成。在各地重大事项社会稳定风险评估的实践中，基本确立了党委统一领导、党政齐抓共管、维护社会稳定工作领导小组及其办公室负责指导协调的职责分工体系。（２）评估责任主体是具体牵头负责进行有关重大事项社会稳定风险评估的职能部门，包括应当进行社会稳定风险评估的重大决策的提出部门、重大政策的起草部门、重大建设项目的承建部门、重大改革的牵头部门等。（３）评估监督主体是负责对重大事项社会稳定风险评估进行监督的组织或个人，包括政府专职监督机构、维护社会稳定工作领导小组和维稳办等评估组织管理机构的内部监督和司法机关、大众传媒、公众的外部监督。（４）评估的民主参与主体。各地重大事项社会稳定风险评估中，在以政府为主体的基础上，还广泛引入其他主体参与到评估工作中，这些主体主要包括与评估事项相关的利益群体、专家学者、第三方评估机构、新闻媒介等。
（二）评估对象
重大事项社会稳定风险评估制度的评估对象是与群众利益密切相关而又蕴含巨大社会稳定风险的重大事项。重大事项就是涉及较多群众利益的重大决策、重大政策、重大项目和重大改革等。目前，各地对不同类型重大事项的评估重点有所不同。一般来讲，对重大决策，重点评估决策的出台是否落实了科学发展观的要求、反映了绝大多数群众的意愿；能否为本级财力承受、为绝大多数群众接受和认可等。对重大政策，重点评估政策的制定、调整是否符合相关法律法规和上级政府部门的规定要求、经济社会发展的总体水平；是否正确反映了绝大多数群众的意见、兼顾了各利益群体的不同需求；政策是否具有稳定性、连续性和严密性并与有关部门、行业及周边地区相关政策基本协调一致。对重大项目，重点评估项目是否履行了审批、核准、备案的法定程序，项目实施的资金能否得到落实；项目实施是否进行了生态、人居等环境影响评估，涉及征地、拆迁、移民等补偿安置是否合法合理。对重大改革，重点评估改革方案是否经过了法定程序，是否征求了群众的意见，是否兼顾了群众的现实利益和长远利益；改革的时机是否恰当，改革的程序是否严密。对行政性收费调整等其他重大事项，重点评估是否坚持了公开、公平、公正的原则，群众的反映和意见如何等。［２］
（三）评估指标
经过几年的探索和实践，各地在重大事项社会稳定风险评估工作中形成了一套比较周详的评估指标体系。结合各地通行做法和２０１１年国际城市论坛年会上北京国际城市发展研究院发布的研究报告，重大事项社会稳定风险评估指标体系主要从合法性、合理性、可行性、可控性４个方面对评估事项进行立体式评价。表１是一套具有可操作性的重大事项社会稳定风险评估指标体系：
一般来说，稳定风险系数为四级的，表明重大事项社会稳定风险为零或风险极小、可批准组织实施；凡稳定风险系数为三级的，表明重大事项社会稳定有一定风险，但属可控范围，可准予完善并制订维稳预案后慎重实施；稳定风险系数为二级的，表明重大事项社会稳定有较大稳定风险，可暂缓实施，待消除涉稳隐患、重新评估认为可行后实施；凡稳定风险系数为一级的，表明重大事项社会稳定存在严重稳定风险，实施将会引发重特大涉稳问题，必须予以否决，不能批准实施。
（四）评估程序
严格规范的评估程序是确保评估结论科学性的有效保证。当前各地重大事项社会稳定风险评估程序基本上都遵循“五步工作法”：一是确定评估对象，明确责任主体。确定评估对象是重大事项社会稳定风险评估工作的起点，凡涉及群众切身利益、可能引起利益冲突的重大事项，均应确定为评估对象。在确定好评估对象后，按照属地管理，谁主管、谁负责，谁审批、谁负责的原则确定评估责任主体。二是制定评估方案，收集社情民意。评估责任主体要准确把握评估重点，制定完善的评估方案，通过采取座谈会、听证会、问卷调查、重点走访等形式，掌握社情民意。三是编制评估报告，制定维稳预案。综合调查收集的信息，对评估事项蕴含的社会稳定风险进行综合研判，确定风险等级，编制完善的评估报告，在此基础上，制定维稳预案。四是审定评估报告，落实维稳措施。维稳部门在充分调查研究、科学预测基础上，按照民主集中制原则和相关程序，对评估报告进行综合评价，论证风险预测是否合理，从而对评估事项作出实施、暂缓实施、暂不实施的决定。五是跟踪评估事项，做好后续评估。对经过评估付诸实施的重大事项，责任单位要跟踪督查，了解稳定风险的化解情况、维稳预案的实施情况等，及时发现和化解实施过程中遇到的矛盾，做好后续评估。这“五步工作法”形成了一个完备的评估程序，确保了评估工作的制度化、规范化。
（五）评估方法
评估方法是为实现重大事项社会稳定风险评估目标所使用的基本工具或采取的基本手段，科学地掌握和运用重大事项社会稳定风险评估方法，是做好重大事项社会稳定风险评估的重要保证。借鉴国外相对成熟的社会风险评估方法尤其是经济安全预警评估的做法，当前重大事项社会稳定风险的评估方法主要有三类：风险定性评估方法、风险定量评估方法和风险综合评估方法。风险定性评估方法主要包括头脑风暴法、主观估计法、前后对比法、有无对比法、模糊数学法、蒙特卡罗模拟法等；风险定量评估方法主要有敏感性分析法、影响图分析法、贝叶斯推断原理分析法等；风险综合评估方法主要有德尔菲法、故障树分析法、成功度法、模糊综合评价法等。除了这三类相对专业的评估方法，具体实践中还有一些其它评估方法，比较常见的有社会调查法、系统分析法和利益分析法等。在重大事项社会稳定风险评估制度运行的实践中，各地一般会在全面系统的社会风险分析基础上，注意具体问题具体分析，强调综合运用各种风险评估方法。
（六）问责机制
重大事项社会稳定风险评估制度的落实，需要严格的问责机制与之配套。目前，各地在落实重大事项社会稳定评估制度的实践中，依据《行政处罚法》、《行政监察法》、《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等全国性的法律政策，结合本地实际情况，颁布了适合各地的重大事项稳定风险评估问责的政策文件，把重大事项社会稳定风险评估工作纳入到党委、政府绩效目标考核，甚至有些地方对重大事项社会稳定风险评估实行“一票否决”，规定对应进行社会稳定风险评估而未实施评估，或因组织实施不力、走过场，或在评估工作中隐瞒真实情况、提供虚假报告，或未严格根据分析和评估审查意见落实相关防范、化解和处置措施，或未按程序和规定进行风险评估而出现大规模集体上访或群体性事件等情况的，要严肃查究有关地区、部门、单位领导的的行政责任甚至刑事责任。
三、优化重大事项社会稳定风险评估制度运行的政策建议
虽然各地重大事项社会稳定风险评估制度的运行框架已基本建立，并培育了各级政府维稳的自觉意识，提高了维稳成效，推动了维稳模式转型，但该制度目前仍处于试点、探索阶段，在其实践运行中还存在诸多问题，如对评估工作认识不够到位且存在误区，理论研究滞后于实践发展；多元评估主体尚未真正确立，利益相关者参与度不高；评估对象界定不够明确且集中于重大工程项目，对重大决策、重大政策、重大改革关注不够，评估程序也不尽合理；评估指标有待细化和量化，评估方法有待改进；配套措施尚未跟进，缺乏系统化、权威性的法律规范体系，问责机制有待强化等。因此，我们必须立足于当前重大事项社会稳定风险评估制度的运行实践，采取有针对性的措施加以完善：
（一）提高对重大事项社会稳定风险评估制度的思想认识，加强对重大事项社会稳定风险评估制度的理论研究
各级政府要进一步提高重大事项社会稳定风险评估制度的战略地位，站在维系改革、发展、稳定大局的高度将其作为社会管理领域重要创新加以完善。各级政府要将重大事项社会稳定风险评估制度建设纳入议事日程，明确社会稳定风险评估工作的地位，将其作为重大事项制定和实施的前置程序。要改变过去ＧＤＰ崇拜的错位观念，坚决避免评估工作中避重就轻的现象，真正将评估工作落到实处。同时，针对重大事项社会稳定风险评估领域理论滞后于实践发展的现状，应加强对重大事项社会稳定风险评估制度的理论研究，构建社会稳定风险评估的理论框架、指标体系，为评估工作提供理论指导。当前亟需理论研究的内容包括重大事项与社会稳定之间的关系，重大事项社会稳定风险评估制度的构成与运行机制，重大事项社会稳定风险评估指标的设置，重大事项社会稳定风险评估制度配套制度的跟进等。各级政府的科技主管部门、教育主管部门应该通过政策扶持、课题扶持等手段引导科研院校的学术力量进入社会稳定风险评估的研究领域，各级维稳部门也可以直接和科研院校合作展开这方面的研究，实现理论与实践的对接。
（二）科学界定重大事项社会稳定风险评估对象，完善重大事项社会稳定风险评估程序
重大事项社会稳定风险评估制度的评估对象是重大事项，但重大事项的范围应当根据经济社会发展的水平逐步推进。当前重大社会稳定风险评估的对象多集中于重大工程项目，今后应加强对重大决策的社会稳定风险评估。在科学界定重大事项的基础上，还应明确各类重大事项评估内容和重点。针对不同类别的重大事项，应确定不同的评估重点。在评估程序方面，除了应进一步规范和落实当前的“五步工作法”，应对重大项目决策与风险评估程序的时序进行调整，即应在重大事项决策作出之前或过程中进行社会稳定风险评估，以保证重大事项决策的科学性，避免社会稳定风险评估流于形式。同时，应注重评估过程的动态评估，加强评估后的动态跟踪监测，确保评估结论落到实处。
（三）科学设置重大事项社会稳定风险评估指标体系，改进重大事项社会稳定风险评估方法
当前重大事项社会稳定风险评估指标设置仅从合法性、合理性、可行性、安全性上进行评估，评估指标选取过于笼统。学者杨雄设计了由“外部环境”和“项目本身”两大部分构成的重大事项社会稳定风险评估指标体系。其中外部环境指标包括经济环境、社会环境、政治环境、价值观四个二级指标，项目本身涉及社会性、协调性、可行性三个二级指标，每个二级指标下面又有多个三级指标。［３］笔者认为该指标体系更加科学，将宏观和微观两类指标有机结合起来，不足之处是没有指出各级指标所占权重。在健全评估指标的基础上，还应设置判定社会稳定风险评估的风险等级标准。风险等级主要用来判定重大事项蕴含社会稳定风险的程度，以便对可能发生的稳定风险作好防范、控制和化解的预案。在科学设置评估指标体系的基础上，还应改进评估方法，综合运用风险识别、风险分析、风险分级、风险控制等多种评估方法，平衡定性评估方法与定量评估方法，并结合具体的重大事项采取有针对性的评估方法。
（四）确立多元评估主体体系，培育第三方评估机构和提高公众参与程度
为确保评估工作的客观性和公正性，评估结论真正体现民意，必须在重大事项社会稳定风险评估制度中真正确立多元的评估主体体系。首先，明确评估责任主体，培育第三方评估机构。由独立于政府各职能部门的第三方评估机构对重大事项开展社会稳定风险评估，是重大事项社会稳定风险评估制度遵循的基本原则。因此，应将重大事项社会稳定风险评估的责任主体与实施主体区分开来，培育独立的社会稳定风险评估专业机构，重大事项的承办部门应将社会稳定风险评估任务委托给独立的专业机构进行，由其独立负责具体的风险评估工作，并对评估结果承担相应的责任。当务之急就是通过培训大量合格的、经过训练的评估师组建评估机构，维稳机构应对评估机构的评估报告质量进行审核。其次，在评估过程中，应提高公众参与的程度。评估过程只有得到公众的广泛参与，与公众互动沟通，通过评估听证会、走访、民意调查等形式了解和收集民意，将民意真正反映到评估结论之中，重大事项社会稳定风险评估制度才具有生命力。
（五）推进重大事项社会稳定风险评估制度的配套建设，建立重大事项社会稳定风险评估的长效机制
首先，理顺重大事项社会稳定风险评估机制的组织领导体制。是否具备一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的组织体系是重大事项社会稳定风险评估制度能否取得成功的关键。今后应进一步明确党委统一领导、党政齐抓共管、维护社会稳定工人领导小组及其办公室负责指导协调、各职能部门分工负责的纵向垂直领导、横向分工协助的组织管理体制。其次，严格重大事项社会稳定风险评估的问责制度。为了保证重大事项社会稳定风险评估“不走过场”，必须在明确决策与评估的职责划分的基础上强化问责制，推行以目标管理为核心的考核制度和责任追究倒查机制。凡是风险评估没有发现问题而项目执行以后导致社会不稳定的，进行社会稳定风险评估的主体及其责任人应当被追究责任；凡是风险评估发现并如实提出了问题，却未被决策者所重视仍然付诸实施而导致社会不稳定的，则应加大力度追究决策者的责任。最后，加强社会稳定风险评估制度的法制化建设。相关部门应尽快颁布政策法规甚至法律，将社会稳定风险评估作为重大项目颁布和实施前的一项重要内容，把评估事项、评估过程、评估结果都要纳入到法定程序和法律条文中，把社会稳定风险评估这一行政行为上升为法律行为。
